Press "Enter" to skip to content

OPINI HUKUM

PermenLHK No. P.17 Tahun 2020 tentang Hutan Adat dan Hutan Hak: Mengatur Ketat Format Produk Hukum Daerah Sebagai Syarat Penetapan Hutan Adat (2)

Oleh: Agung Wibowo dan Nadya Demadevina

3. Mengenai Penyelesaian Konflik

Sebagaimana disinggung sebelumnya, Permen a quo telah mengatur mengenai Peta Penunjukan Hutan Adat (Pasal 15), namun ia tidak berimplikasi dan berpretensi untuk menyelesaikan konflik kehutanan. Ia hanya memberi status quo bahwa wilayah yang telah ditunjuk sebagai hutan adat tidak dibebani hak kelola atau izin baru. Namun ia tidak memiliki akibat hukum apapun, yakni dalam hal diselesaikannya konflik dan menjadi area yang clean and clear ditetapkan menjadi hutan adat. 

Tidak seperti aturan dalam Permen LHK 32/2015 yang mengatur tanggung jawab KLHK untuk menyelesaikan konflik, satu-satunya proses memfasilitasi konflik hanya termaktub dalam Pasal 11 ayat (3), di mana para pemegang hak pengelolaan hutan atau pemegang izin pemanfaatan hutan diminta berkoordinasi dengan pemangku adat. Koordinasi tersebut tidaklah jelas seperti apa prosesnya hanya dinyatakan dilakukan dengan prinsip Kearifan Lokal. Namun tidak ada jaminan bahwa para pihak tersebut dilarang untuk memindahkan/mengalihkan, mengagunkan, atau menyewakan hak atau izin yang didapat kepada pihak lain. Tidak disebutkan pula bahwa sampai penyelesaian konflik selesai dan penetapan hutan adat diterbitkan, pihak tersebut masih dapat menggunakan hak atau izin yang didapatnya dengan itikad baik, dan atas persetujuan dari masyarakat hukum adat, karena masyarakat hukum adat memiliki hak atas free prior informed consent menurut UNDRIP.

Dengan tidak menyelesaikan konflik yang berada pada hutan adat, pemerintah telah melakukan pelanggaran hak asasi manusia berupa pengabaian (violation by omission), karena mandat hutan adat sebagai resolusi konflik sangat krusial untuk mencegah terjadinya pelanggaran hak-hak tersebut sebelum adanya penyelesaian sengketa. Sehingga, dengan tidak menyelesaikan konflik yang ada dalam hutan adat, pemerintah dapat dianggap melakukan pembiaran pelanggaran hak terjadi.

Hal ini dikuatkan sendiri oleh pernyataan Direktur PKTHA dan Kasubdit Pengakuan Hutan Adat dan Perlindungan Kearifan Lokal PKTHA di Rapat Sosialisasi PKTHA. Di satu sisi, intensi dari PKTHA adalah supaya kewajiban dari pemegang konsesi untuk menghormati hak masyarakat hukum adat dan mematuhi FPIC tidak perlu melalui proses addendum konsesi terlebih dahulu seperti di Pandumaan Sipituhuta. Karena prosesnya panjang dan tidak masuk ke wewenang KLHK. Keputusan KLHK untuk mengatur mengenai jalur “koordinasi” ini memang didasari oleh realita lapangan bagaimana aktor-aktor saling berinteraksi dalam konflik penguasaan hutan, sehingga menurut hemat KLHK solusi “koordinasi” ini merupakan langkah yang paling tepat untuk menjawab kebuntuan di lapangan. 

Menyambut Hutan Adat. Foto: HuMA

Sayangnya di sisi lain, akibat dari aturan ini adalah, antara pemegang konsesi dan masyarakat hukum adat tidak boleh saling menegasikan. Padahal secara prinsip, masyarakat hukum adat berhak untuk menegasikan hak pemegang konsesi, karena:

  1. Menurut UNDRIP, masyarakat adat memiliki hak atas self-determination, dan berdasarkan prinsip FPIC berhak memberikan persetujuan atas aktivitas yang berdampak untuk wilayah adatnya.
  2. Adanya tumpang tindih penguasaan sama sekali bukan kesalahan masyarakat adat. Dari awal pemberian konsesi di wilayahnya masyarakat adat tidak dilibatkan. Sehingga tidak seharusnya masyarakat adat dipaksa “menoleransi” dan “tidak menegasikan” pemegang konsesi.

4. Mengenai Tata Waktu Validasi, Verifikasi, dan Penetapan Hutan Adat

Dalam Pasal 10 Permen a quo tidak diatur tata waktu yang jelas dari validasi ke verifikasi. Padahal, banyak proses pengajuan hutan adat yang tersendat di sini. 

Selain itu Terkait tata waktu, Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan memperumit tata cara penetapan hutan adat dikarenakan tidak dapat menjalankan amanat Permen sebelumnya, yaitu Permen 21. Sehingga di dalam Permen ini prosedur tata waktu ditambah. Pada peraturan sebelumnya Hutan Adat dapat ditetapkan kurang dari 30 hari kerja, bila persyaratan lengkap. Hal tersebut dilakukan dengan tahapan; Validasi dokumen tetap dilakukan paling lambat 3 hari kerja sejak permohonan diterima; Verifikasi dilakukan paling lambat 7 hari kerja sejak terbitnya surat perintah tugas; kemudian Dirjen atas nama menteri paling lambat 14 hari kerja menetapkan hutan adat setelah melakukan validasi dan verifikasi. Sehingga penetapan hutan adat bisa dilakukan kurang dari 30 hari kerja. Untuk Permen ini tahap Verifikasi ditambah menjadi 60 hari. 

Namun bila secara implementasi hukum hal tersebut tidak dapat dilakukan oleh KLHK tidak ada implikasi hukum apapun bila ada keterlambatan di dalam aturan ini. Apakah menjadi fiktif positif atau tidak.

5. Tim Identifikasi Bupati/Walikota, Tim Terpadu, dan Kedudukan Pemetaan Partisipatif

Dalam Permen a quo, hanya dua jenis peta yang “sah” untuk memenuhi syarat permohonan hutan adat:

  1. Berdasarkan Pasal 9 ayat (2), hasil identifikasi dan peta wilayah adat yang dibuat oleh tim yang dibentuk oleh bupati/walikota; dan
  2. Berdasarkan Pasal 14, hasil identifikasi dan pemetapaan oleh tim terpadu yang dibentuk oleh Dirjen PSKL, yang hasilnya diserahkan kepada Bupati/Walikota sebagai dasar keputusan pengakuan MHA.

Baca: Opini Hukum Pengaturan Hutan Adat (1)

Dalam Rapat Sosialisasi PKTHA, Direktur PKTHA menyampaikan alur fasilitasi oleh tim terpadu sebagai berikut:

Kalau ada Perda Umum >> KLHK membentuk Tim Terpadu untuk melakukan fasilitasi untuk identifikasi dan verifikasi, di dalam Tim Terpadu tersebut termasuk panitia yang ada di Kabupaten/Kota, Kementerian, termasuk LSM pendamping >> Hasil dari Tim Terpadu, di-SK-kan oleh Bupati/Walikota >> mengajukan permohonan hutan adat >> di KLHK tidak perlu melalui tahapan validasi dan verifikasi dari KLHK, karena sudah di Tim Terpadi, sehingga langsung Keputusan Penetapan Hutan Adat.

Di satu sisi, ada peningkatan dari Permen 21 karena Pasal 14 Permen a quo mengatur lebih rinci soal tanggung jawab KLHK dalam mendorong identifikasi dan pemetaan wilayah adat, dan bagaimana KLHK dapat mempercepat kerja Kepala Daerah dalam hal pengakuan masyarakat hukum adat.

Namun di sisi lain, Direktur PKTHA sendiri mengakui dalam Rapat Sosialisasi PKTHA bahwa Permen a quo memang tidak membuka ruang untuk pemetaan partisipatif, walaupun dalam Tim Terpadu melibatkan LSM pendamping. Aturan dalam Permen sebelumnya soal pemetaan tidak sedetail dan serigid Permen a quo, sehingga dalam prakteknya, memungkinkan pemetaan partisipatif untuk diakomodasi dalam Peraturan Daerah pengakuan. Misalnya Kajang dan Kasepuhan.

Dengan Permen a quo, pemetaan harus mengikuti prosedur yang ditetapkan oleh Permen a quo, yaitu melalui tim identifikasi Bupati/Walikota atau Tim Terpadu KLHK. Dalam prakteknya, masyarakat harus menunggu kemauan dan ketersediaan waktu dan sumber daya dari kedua lembaga di atas untuk melakukan pemetaan.

6. Mengenai Wewenang Tim Verifikasi untuk Menilai “Kelayakan” Hutan Adat

Dalam Pasal 12 ayat (4) Permen a quo, diatur satu tugas tambahan tim verifikasi, yang tidak diatur oleh Permen 21, yaitu di huruf e: “Tugas tim verifikasi untuk memastikan: … e. Kelayakan areal yang dimohon untuk ditetapkan menjadi hutan adat.” Hal ini tentu membingungkan untuk masyarakat hukum adat dan pendamping. Pertama, karena indikator “kelayakan” itu sendiri tidak jelas. Bagaimana bisa masyarakat hukum adat telah memenuhi syarat-syarat formil penetapan hutan adat (ada produk hukum, ada peta, ada hasil identifikasi, dll), tapi masih ada celah untuk mengatakan areal tersebut “tidak layak”. Kedua, yang berhak menentukan apakah areal tersebut layak untuk menjadi hutan adat bukanlah negara. Negara hanya mengadministrasikan sesuatu yang sudah ada sebelumnya. Hutan adat secara faktual sudah ada bahkan sebelum diakui oleh negara. Sehingga bukan tempatnya bagi pemerintah untuk menentukan layak/tidak layak-nya wilayah adat ditetapkan menjadi hutan adat.

7. Mengenai Tembusan dan Tidak Dipenuhinya Kewajiban Positif Negara

Pasal 9 (1) Permen a quo mengatur bahwa permohonan penetapan hutan adat dari pemangku adat kepada Menteri LHK ditembuskan kepada: (1) bupati/wali kota; (2) OPD Pemprov yang membidangi lingkungan hidup dan/atau kehutanan; (3) OPD pemerintah kabupaten yang membidangi lingkungan hidup; dan (4) unit pelaksana teknis KLHK.

Dukungan Perguruan Tinggi penting bagi kerja advokasi Hutan Adat. Foto: HuMA

Terdapat dua catatan mengenai aturan ini. Pertama, masyarakat hukum adat masuk dalam kelompok marjinal yang membutuhkan pelayanan dari negara, termasuk dalam urusan administrasi dan pencatatan oleh negara. Seharusnya negara yang proaktif melayani dan memfasilitasi pemenuhan hak masyarakat adat. Tidak semua masyarakat adat yang hendak mengajukan hutan adat didampingi oleh lembaga swadaya masyarakat yang memiliki sumber daya untuk mengirimkan tembusan permohonan ke berbagai instansi. Selain secara prinsipil melanggar kewajiban atas pemenuhan hak, secara praktis juga berarti ini membebankan biaya administrasi untuk tembusan-tembusan ke masyarakat adat.

Kedua, mengenai konsekuensi tembusan. Apakah masyarakat hukum adat wajib menjamin tembusan surat diterima oleh para pihak? Apakah perlu ada tanda terima surat? Bagaimana konsekuensinya jika salah satu pihak yang harusnya menerima tembusan mengaku tidak mendapat tembusan dan tidak mengetahui proses permohonan hutan adat? Apakah akan memperlambat proses penetapan hutan adat?

8. Informasi Baru Pasca Rapat Sosialisasi PKTHA: Jika Tidak Lintas Kabupaten, Tidak Boleh dengan Perda Provinsi

Hal yang cukup mengejutkan dari Rapat Sosialisasi PKTHA tentang penjelasan Permen a quo adalah arah KLHK dalam menafsirkan syarat penetapan hutan adat ke depan. Direktur PKTHA menjelaskan bahwa ke depan, kalau wilayah adat murni di dalam 1 (satu) kabupaten/kota, Perda pengakuan harus berupa Perda Kabupaten/Kota. Perda Provinsi baru bisa digunakan jika wilayah adat lintas kabupaten. Alasan dari Direktur PKTHA karena sampai saat ini tugas dan wewenang pengakuan masyarakat hukum adat yang ada di 1 (satu) kabupaten, baik eksekutif maupun legislatifnya, berada di tingkat kabupaten/kota. Pernah ada wacana membolehkan Perda Provinsi untuk mengatur pengakuan di Perpres 88/2017, namun sampai Perpres tersebut disahkan, aturan tersebut tidak jadi dimuat. Sehingga sampai saat ini, pengakuan masyarakat hukum adat di satu kabupaten menjadi kewenangan mutlak tingkat kabupaten/kota.

Aturan/penafsiran baru ini tentu akan makin mempersulit advokasi di daerah, karena sebelumnya di tingkat daerah masyarakat memiliki opsi advokasi di tingkat kabupaten atau provinsi, tergantung pemerintah di tingkat mana yang lebih responsif untuk mengakomodasi hak-hak masyarakat hukum adat. Misalnya di Riau dan Kalimantan Timur, saat ini produk hukum pengakuannya menggunakan Perda Provinsi.

9. Masalah di PermenLHK P. 21 yang Belum Terjawab di Permen a quo

Tidak Diakomodasinya Berbagai Produk Hukum Pengakuan

Pasal 6 ayat (3) Permen a quo mengindikasikan kemajuan dalam pengaturan mengenai produk hukum pengakuan. Dalam ketentuan di atas, sudah diatur secara eksplisit bahwa Peraturan Daerah yang memuat secara umum “substansi pengaturan tata cara pengakuan MHA” sudah dapat memenuhi syarat walaupun harus disertai dengan keputusan kepala daerah. Aturan ini sebenarnya hanya merupakan kodifikasi praktek yang selama ini berjalan dalam penetapan hutan adat di KLHK. Walaupun terdapat kemajuan dari Permen 21 ke Permen  a quo dalam mengatur ragam produk hukum pengakuan, namun pengaturan ini masih bisa lebih akomodatif ke depannya. 

Berdasarkan evaluasi kerja advokasi penetapan hutan adat oleh HuMa dan mitra-mitra HuMa, ditemukan banyak produk hukum daerah yang tidak secara eksplisit dan/atau khusus diterbitkan untuk mengakui keberadaan masyarakat adat tertentu, namun secara implisit dapat disimpulkan demikian. Misalnya: Perda Desa Adat; produk hukum daerah yang mengatur dan/atau tanah ulayat atau susunan kelembagaan adat. Keberagaman aturan ini tidak diakomodasi dalam Permen ini, sehingga dalam proses validasi dokumen terdapat kewenangan absolut yang dipegang oleh KLHK untuk menentukan hanyalah peraturan daerah yang bersifat penetapan/keputusan (beschikking) dan bersifat pengaturan (regeling).  Untuk peraturan daerah berupa pengaturan bila ia di Kawasan hutan maka diperlukan kembali keputusan kepala daerah (bupati/gubernur) untuk menetapkan masyarakat hukum adat tersebut. Ini tentu menambah kerumitan tafsir mengenai Pasal 67 UU Kehutanan No. 41/1999 yang hanya menyebutkan frasa ‘Peraturan Daerah’. Kewenangan yang begitu sentralistik ini termanifestasi misalnya dalam kasus penolakan peraturan daerah terkait hutan adat Malalo Tigo Jurai.

Seharusnya, mengenai jenis Perda yang memenuhi syarat untuk penetapan hutan adat, KLHK tidak perlu terlalu ketat dalam menyeleksi format produk hukum daerahnya, dan memberikan keleluasaan kepada daerah untuk menjalankan kewenangannya dalam mengakui dan memberdayakan masyarakat adat di wilayahnya. Hal ini dikarenakan dua hal. Pertama, kewenangan pengakuan dan pemberdayaan masyarakat adat merupakan kewenangan daerah menurut BAB IV Bagian Ketiga dan Lampiran UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 67 (2) UU Kehutanan hanya mengatur syarat penetapan hutan adat adalah pengukuhan masyarakat hukum adat melalui Perda, namun teknis, format, dan substansi Perda-nya merupakan kewenangan daerah. Kedua, menurut doktrin, UNDRIP, serta Pasal 18B UUD NRI 1945, masyarakat adat beserta hak tradisionalnya merupakan bagian yang tidak terpisahkan. Hak tradisional ini meliputi (Perkumpulan Huma Indonesia: 2018, 30-31): wilayah adat dan susunan pemerintahan asli dan/atau lembaga adat. Sehingga, tidak mungkin ada wilayah adat maupun susunan pemerintahan adat tanpa masyarakat hukum adat. Dengan demikian, apabila substansi Perda secara formalistik berfokus pada pengakuan hak ulayat, pengakuan lembaga adat, pengakuan desa adat, maupun pengakuan entitas adat sebagai bagian dari susunan pemerintahan, maka harus dianggap juga merupakan Perda pengakuan masyarakat hukum adat sesuai yang disyaratkan dalam Pasal 67 (2) UU Kehutanan.

Sehingga justru seharusnya Permen ini lebih akomodatif dalam mengatur syarat produk hukum untuk permohonan hutan adat, bukannya malah lebih restriktif. Misalnya dengan mengatur bahwa Peraturan Daerah pengakuan masyarakat adat tidak perlu secara eksplisit mengatur pengakuan masyarakat adatnya, tapi bisa berupa:

  1. pengakuan dan/atau pengukuhan masyarakat hukum adat;
  2. pengakuan desa adat;
  3. pengakuan tanah ulayat;
  4. pengakuan lembaga adat;
  5. pengakuan dan/atau pengaturan susunan pemerintahan dengan susunan asli;
  6. pengaturan secara umum mengenai mekanisme pengakuan masyarakat adat, dengan disertai produk hukum pengakuan yang didelegasikan oleh peraturan daerah tersebut; dan/atau
  7. peraturan daerah dan/atau peraturan daerah khusus yang secara eksplisit maupun implisit dapat ditafsirkan mengakui keberadaan masyarakat adat yang bersangkutan.

Mengenai Kaitan Status dan Fungsi Hutan

Permasalahan klasik dari penetapan hutan adat di Indonesia adalah ia hanya bersifat perubahan status tapi ia tidak mengubah fungsi dan perubahan fungsi harus melalui persetujuan dari Menteri dan melalui proses peraturan perundang-undangan. Hal menjadi problem dasar bagi masyarakat hukum adat, sebab ia tidak memberi jaminan bagi tujuan “menghormati” yang diberikan oleh negara kepada masyarakat hukum adat atas sumber daya alam sekaligus memberikan pemahaman bahwa dalam hak penguasaan itu, negara hanya melakukan pengurusan (bestuursdaad) dan pengelolaan (beheersdaad), tidak bertindak selaku pemilik (eigensdaad). Sehingga adanya klausul mengenai perubahan fungsi harus mendapat persetujuan Menteri pada pasal 22 ayat (1) membuat masyarakat hukum adat tidaklah secara penuh berdaulat. Sistem zonasi tradisonal yang berasal dari turun-temurun dan telah diresistusi menjadi hak tradisional masyarakat hukum adat, dalam permen a quo penentuan fungsinya harus dibenturkan dengan sistem zonasi kehutanan yang menjadi preoregratif pemerintah dan perubahannya harus melewati persetujuan dari Menteri. (selesai)

Be First to Comment

Silahkan berkomentar ..

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

%d blogger menyukai ini: